谭莹
华南农业大学经济管理学院教授,管理学博士,硕士生导师,广东省现代产业体系生猪创新团队经济岗专家
一、引言
“猪粮安天下”,生猪产业是关系国计民生重要产业。猪肉作为我国大多数居民最主要的肉类消费食品,稳定生猪生产对保障居民生活、稳定物价、保持经济平稳运转和社会稳定具有重要意义。进入新世纪以来,我国生猪生产经历了5次周期波动,波动周期逐渐减小,幅度逐渐变大,国家出台了一系列调控政策,保障生猪生产和供应。例如2007年7月国务院就印发了《促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》,出台了保险、良种繁育、调出大县奖励、金融信贷等一系列促进生猪生产的政策措施;在2012年5月国家又出台了《缓解生猪市场价格周期性波动调控预案》;2019年9月受非洲猪瘟疫情的影响发布了《稳定生猪生产促进转型升级的意见》。
生猪生产由于污染大、占地广、地方财政无收益,因此地方政府尤其是发达地区限制区域生猪产业的发展,早在2007年东莞政府就率先提出区域内不养猪的口号,其它区域也以环保及疫病政策阻碍生猪产业发展。少数地区地方配套资金不落实、不到位,扶持资金使用不透明、不合规,对生猪生产恢复发展造成不利影响。其次地方政府还存在着政策的不稳定性和扩大化性倾向,其他和中央的稳定发展政策相关政策的出台,2018年非洲猪瘟扑杀过程中,直接扑杀量是出栏量仅0.1%,但却造成生猪产业的30%(中国统计年鉴,2019),地方政府存在着扑杀扩大化(谭莹 ,2019)。2019年我国生猪复产工作全面展开,复产迅速,2020年底出栏已经达到2018年的90%,到2021年第二季度已经恢复到疫情之前的水平(中国农业农村部畜牧局)。生猪产业的迅速复产,一方面是高猪价的刺激,另一方面这是政府的环境政策放松,散户过量进入引起。从某种程度上讲,地方政府政策执向倾向是对生猪产业的波动影响因素之一。
产业政策的实施要经过三个步骤,中央政府制定出台相关的产业政策,地方政府根据地方的经济情况制定适合地方的产业政策,最后由地方政府执行相关的政策、引导产业发展。地方政府是否能制定符合当地经济情况的政策是政策开始实施的关键,在制定有利的产业政策后地方政府官员是否将使其发挥因势利导的作用也非常关键。地方政府政策执行会影响到生猪产业发展,地方政府官员作为中央政府与地方之间的桥梁,对中央政策的执行和贯彻起关键作用。随着近年来环境规制加强,环保标准列入干部考核体系,地方政府特别是发达地区政府打着环境保护的名义擅自搞“无猪市”、“无猪县”,采取“一刀切”的管理方式,对生猪行业产生了严重的影响。
广东省是我国生猪生产大省和消费大省,且广东省各区域的经济发展水平差异较大,2019年珠三角核心区GDP占全省比重的约80%,东翼、西翼、北部生态发展区12市地区生产总值占广东全省的比重不足两成,仅为珠三角核心区的23.9%。广东省生猪产业发展的趋势和走向也由经济发达地区和欠发达地区转移,符合经济发展规律。因此研究广东省官员和生猪产业发展具有一定的代表性。
二、广东生猪产业发展趋势及特点
广东省各地市因自然地理位置和条件、经济发展水平、经济发展方向、政策等的不同,生猪产业的发展上存在明显的区异。2000-2018年广东省的生猪生产总体上比较平稳,年生猪出栏量在3000-4000万头上下波动,年生猪存栏量则在2000万头至2500万头之间波动、年生猪产量较平稳。在2000-2018年间,广东省的生猪产业在总体上没有得到发展,也没有因为经济发展而导致生猪总体产量的下降。
图1 广东省2000-2018年生猪出栏、存栏及产量情况
数据来源:广东统计年鉴
图2 各地市2019年生猪产值(万元)
数据来源:广东统计年鉴
广东省生猪生产主要集中在茂名、肇庆、湛江、江门、梅州,其产值均值(按当年价格)占2000-2018年生猪总产值的48.92%,这部分地区的生猪产值呈现明显的曲折上升趋势,其他地区上升趋势不明显,广州和深圳分别在2013和2010年生猪出栏量出现了下降的情况。2017和2018年受到非洲猪瘟疫情的影响绝大多数的地市生猪产值都呈现下降趋势,导致2018年广东省整体生猪出栏量下降。
图3 各地市生猪产值在地市国内生产总值比重(单位%)
数据来源:广东统计年鉴
2000-2018年广东省生猪产业的发展比较平稳,大部分地市的产值、存栏量和存栏量都有上升趋势,少部分为下降趋势;生猪产业的分布非常不平衡,生产主要集中在经济相对不发达的地市,而制造业相对发达的地区生猪产业各方面都存在明显的下行的趋势。由此也证实了生猪产区由城镇化水平高的地区向城镇化水平低的地区转移的研究结论。不同地区在财政分权体制下发展战略存在明显差异,导致广东省各地市的生猪产值占比总体上呈下降的趋势。生猪生产主要集中在粤西和珠三角地区,分别占广东省生猪出栏和存栏总量的30%以上,而珠三角地区主要生产地市是肇庆、江门,分别占珠三角地区出栏量的27.3%和18.3%。各年生猪产值在总GDP中占比均值较大的是梅州、肇庆和茂名,分别占6.06%、5.12%和5.05%;湛江、阳江、韶关、清远、河源在总GDP比重均值中都超过3%,而珠海、中山、深圳、广州三个城市的生猪产值的GDP比重始终小于1%。
三、地方官员对生猪产业发展的影响
本研究选择了地级市市长作为研究的自变量(样本数据来源于国泰安数据库2000-2018年地市级官员数据中的广东省21个地市级官员数据以及人民网、新闻网等网站资料的地方官员个人特征,共399人次出任地方市长),主要选取了地方政府官员的任期、年龄、教育、籍贯、专业性质、企业经验等方面的个人特质。广东省各地市的生猪产量、产值、GDP等数据来自广东统计年鉴、中国城市统计年鉴、中国农村统计年鉴等广东省部分统计数据。研究结果表明:
(1)地方官员的受教育程度、是否具备企业经验、专业性质都对地方生猪产业有显著的负相关关系,即受教育程度越高、具有企业经验、经济类理工类专业的官员对生猪产业的负向影响越强。这表明了具备更多高学历、多经验的地方官员不倾向于发展生猪产业。
(2)年龄对生猪产业具有显著的正U型关系,随着地方官员年龄的增加其晋升压力和晋升机会逐渐增大,经济决策倾向于高利税收入行业,因此对风险大、周期长的行业具有抑制作用;当到达一定的年龄阀值时,对政治上的晋升和经济上的增加追求减弱,从而对生猪产业的发展抑制作用较弱,形成了正U型的相关关系。
(3)地方官员是否本省籍贯和其工作年数与生猪产业有显著的正相关关系,即随着工作年数的增加,生猪产值占比随之增加,可能随着工作年数的增加地方官员在追求经济增长的同时也逐渐注意民生问题,因此生猪产值占比增加。
财政分权体制下,地方政府具有一定的财政支配权,在财政支出偏好和经济发展的侧重点形成差异,因此对地方产业发展形成不同的影响。从广东省的生猪生产布局中可以明显地看出欠发达地区较之发达地区,会配置更多的资源用于生猪生产,即在欠发达地区的生猪产业能得到更多的资源、政策支持。在使用了固定效应模型控制地区经济发展因素后,地方官员特质对生猪产业有显著的影响作用。由地方官员年龄与生猪生产的U型关系结合其他官员特质,相对较年轻的、具有高经济发展观、经济增长观的地方官员表现出对生猪产业的抑制作用,而随着年龄和工作年数的增长,又有利于生猪行业的发展。因此,在官员人才选拔上除了注重官员的“四化”选拔标准中的年轻化、专业化外,还要适当延长官员任期,防止地方官员跳板式晋升,灵活晋升考核制度,除了注重经济上的增长还应考核社会民生问题。